PARADIGMA MENURUT H. GEORGE FREDERICKSON

1. Lima Model dalam Administrasi Negara

A. Model Birokrasi Klasik

Model birokrasi ini mempunyai dua komponen dasar, yang pertama adalah mempunyai struktur atau kerangka suatu organisasi, yang kedua adalah cara-cara yang digunakan untuk mengatur orang-orang dan pekerjaan dalam kerangka organisasi. Dalam model birokrasi klasik struktur dan manajemen mempunyai hubungan yang sangat erat, itu terlihat jelas dalam literatur tentang reorganisasi. Apabila manajemen atau produktuvitas berada dalam kesulitan, pengambilan jalan kearah reorganisasi untuk merancangkan kembali mesin, untuk menetapkan kembali struktur, merupakan praktek birokrasi yang biasa.

Masalah yang bersangkut paut dengan model birokrasi klasik adalah bahwa baik para praktisi maupun para sarjana telah mencoba ilmu terapan yang ketat tentang kerangka organisasi atau tentang manajemen organisasi. Yang berarti masalah itu adalah menciptakan rancangan-rangcangan yang cocok dengan sasaran-sasaran organisasi yang sesuai dengan kebutuhan-kebutuhan para pekerja. Dan diinginkan oleh masyarakat.

Menyelanggarakan suatu fungsi publik sepenuh mungkin untuk sejumlah uang yang tersedia merupakan hal yang fundamental untuk setiap teori atau model dalam administrasi negara. Begitu pula penyelenggaraan program-program publik untuk jumlah uang yang sedikit mungkin adalah sama mendasar dengan pengertian tentang suatu administrasi negara yang efektif. Bahwasyanya suatu organisasai harus sereproduktif mungkin, yakni menyediakan kuantitas dan kualitas pelayanan yang menyamai kebutuhan-kebutuhan yang terungkap dari suatu persekutuan hidup (kolektivitas).

Karena itu nilai-nilai efisiensi dan ekonomi adalah suatu bagian dari administrasi negara. Dengan demikian masalahnya bukan berhubungan dengan nilai-nilai yang digunakan untuk memaksimumkan dalam model-model birokrasi klasik. Masalahnya terletak pada cara yang dipandang bisa digunakan untuk mencapai efisiensi, ekonomi dan produktivitas.

B. Model Neobirokrasi

Model neobirokrasi merupakan salah satu produk era behavioraldalam ilmu social. Nilai-nilai yang hendak dimaksimumkan dalam model ini pada umumnya sama dengan nilai-nilai birokrasi, karena itu dinamakan “neobirokrasi”. Dalam kebanyakan hal yang lainmodel-model itu berbeda. Model birokrasi menekankan struktur, pengendalian, dan prinsip-prinsip administrasi dengan unit analisa yang biasanya berupa kelompok kerja, instansi, departemen, atau pemerintahan-pemerintahan keseluruhan. Nilai-nilai yang akan dicapai adalah efektivitas, afisiensi, atau ekonomi. Dalam model neobirokrasi, keputusan merupakan unit analisa yang lebih umum, dengan proses pembuatan keputusan menjadi fokus sentralnya. Pola pemikirannya bersipat “rasional” yakni keputusan-keputusan dibuat agar sebanyak mungkin mencapai tujuan tertentu. “ Ilmu manajemen” yang modern, analisa sistem, dan penelitian oprasi dibangun di atas karya-karya permulaan Herbert Simon, James March, dan Richard Cyert. Para teoritisi ini memperkaya karya mereka dengan suatu pemahaman yang mendalam tentang pola-pola pengendalian organisasi yang formal maupun informal, batas-batas rasionalitas, dan semacamnya, tetapi versi-versi yang mendasar dari aliran neobirokrasi tetap tinggal dengan logika asli cara-tujuan yang berkembang dari positivisme logis. Kesamaan-kesamaan yang dekat antara analisis cara-tujuan dari model neobirokrasi dan dikotomi kebijakan-administrasi dari model birokrasi adalah jelas. Sasaran-sasaran penelitian operasi, analisa sistem, analisa kebijakan, dan ilmu-ilmu manajemen pada pokoknya sama dengan sasaran-sasaran para teorisi birokrasi. Akan tetapi karya mereka sangatlah rumit dan betul-betul membantu pencapaian efesiensi, ekonomi dan produktivitas.

Pendekatan-pendekatan moderen pada analisa kebijakan sangant menmulngkinkan para administrator atau akademisi untuk menilai akibat atau hasil operasi program-program publik dengan lebih efektif dari pada di masa lampau. Akan tetapi analisa-analisa yang modern dan pengukur-pengukur produktivitas bisa mempunyai logika yang sama lemahnya dengan yang terjadi pada paradma birokrasi klasik. Apabila memang keliru untuk beranggapan bahwa hirarki, sentralisasi, dan perintah manajerial akan mencapai efesiensi, ekonomi dan produtivitas, barangkali juga keliru untuk beranggapan bahwa analisa kebijakan akan mencapai tujuan-tujuan itu.

C. Model Institusi

Model intuisi adalah penjelmaan era bihavioral, terutama adalam sosiologi dan ilpu politik. Versi yang permulaan dan secara empiris berharga darui model ini bisa didapatkan dalam studi-studi yang dihasilkan oleh Program Kasus Antar Universitas (interuniversity case program).

Pada teoritis intuisi kurang berurusan dengan bagaiman merancangkan organisasi yang efisien efektif, dan produktif, namun lebih dengan bagaimana menganalisa dan memahami birokrasi-birokrasi yang ada. Sarjana-sarjana Administrasi Negara yang masuk kategori intuisi tampak agak kurang tertarik kepada bagaimana membuat pemerintahan yang lebih efisien, ekonomis, atau produktif dibanding dengan semata-mata menyelidiki betapa kompleknya organisasai-organisasi berperilaku.

Analisa dan sintesa Frederic Mosher atas perilaku atau pengelompokan fropesional birokrasi publik tertentu secara empiris maupun logis berharga. Analisa perbandingan Amitasi Etzioni tentang organisasi yang komples adalah sama lengkapnya seperti pengintegrasian ciri-ciri perilaku birokrasi.

Apabila teori organisasi dan model intuisi sudah mulai berkembang dengan baik sebagia mana dikemukakan disini, apakah landasan-landasan normatif yang menjadi sanadaran batang tubuh pengetahuan ini?

Seperti biasa, sarjana-sarjana penganut aliran perilaku sekedar menghindari persoalan-persoalan normatf, menyatakan bahwa tugas mereka adalah menggambarkan organisasi, tidak menganjurkan resep-resep pemecahan. Namun ada aliran-aliran normatif yang kuat dalam model intuisi. Salah satu aliran ini bisa digolongkan sebagai aliran para sarjana yang menaruh perhatian besar dalam menganalisa birokrasi dan mengetahuinya sebagai sesuatu yang kuat, menolak perubahan, tampak diluar kendali legislatif atau eksekutif, cenderung mengucil atau mengunci rapat teknologinya dan menjamin sumber-sumber pendapatannya, dan cenderung berurusan dengan dirinya sendiri terutama kelangsungannya.sesudah pola prilaku ini dikenali, sarjana itu mengamati bahwa birokrasi itu buruk dan harus dipikirkan cara-cara untuk mengendalikannya.

Salah satu dari sedikit saja usaha terperinci untuk mempertahankan nilai-nilai model intuisi dilakukan oleh Charles Lindbloom yang mempersoalkan bahwa rasionalitas bukan hanya tidak mungkin, melainkan juga tidak patut diinginkan. Dalam karyanya, The Intelegence of Democracy: Decision-Making through Mutual Adjusmenet, dia mengemukakan bahwa birokrasi membuat keputusan-keputusan satu-demi satu, bahwa ini merupakan tawar menawar dan kompromi-kompromi keputusan (sebenarnya tawar-menawar dan kompromi-kompromi dari para elit kelompok kepentingan), dan bahwa mereka menggerakan pemerintahan secara sedikit demi sedikit kearah sasaran-sasaran yang kabur. Hanya melalui pengambilan keputusan satu demi satu, keahlian dan kecakapan birokrasi itu dapat di integrasikan dengan kecenderungan-kecenderungan kebijakan dan bias-bias politik para pejabat yang terpilih.

D. Model Hubungan Kemanusiaan

Model hubungan kemanusiaan bagaimanapun juga merupakan suatu reaksi terhadap model-model birokrasi klasik dan model neobirokrasi. Penekanan atas pengendalian, struktur, efisiensi, ekonomi, dan rasionalitas dalam teori birokrasi sesungguhnya mengundang berkembangnya gerakan-gerakan kemanusiaan. Bila dilacak sampai kepada percobaan Hawthon dan karya-karya Helton Mayo serta kolega-koleganya, gerakan hubungan kemanusiaan talah berkembang menjadi teori bangunan teori yang amat empitis dan betul-betul berdasar penelitian.

Penerapan model kemanusiaan pada pokoknya terwujud dalam dinamika kelompok, latihan kepekaan (sensitiviti training), dan pengembangan organisasi. Penekanan dalam gerakan-gerakan latihan ini jelas mengungkapkan nilai-nilai yang mendasari model hubungan kemanusiaan: partisipasi pekerja dan klien dalam pembuatan keputusan, pengurangan dalam diferensiasi status, pengurangan dalam persaingan antar perseorangan, dan penekanan pada keterbukaan, kejujuran, aktualisai diri, dan kepuasan umum pekerja. Model-model birokrasi klasik dan neobirokrasi (dengan kemungkinan kekecualian para teoritis keputusan rasional) jelas merupakan pelukisan empiris yang jujur atas administrasi negara. Akan tetapi ada cukup pertanyaan mengenai dampak model hubungan kemanusiaan terhadap administrasi pemerintahan.

Penggambaran terbaik yang ada tentang pertentangan nilai antara model-model ini telah dilakukan oleh David K. Hart dan William Scott. Pertama-tama mereaka menggambarkan kesamaaan-keasamaan luar biasa antara teaorisi politisi yang klasik Thomas Hobbes dan Frederick Tailor, bapak manajemen ilmiah:

1. hakikat manusia pada pokoknya jahat, malas dan lamban.
2. oleh karena itu harus dilakukan pengawasan supaya orang yang jahat tidak saling merusak satu sama lain.
3. sebaiknya, pengawasan-pengawasan ini taersentralisir dan otokratis.
4. meskipun pengawasan otokratis atas masyarakat (Hobbes) atau organisasi (Taylor) mengakibatkan sedikit kehilangan kemerdekaan, namun mereka juga memberikan keuntungan-keuntungan material, efisiensi, dan prediktabilitas.

Scott dan Hart kemudian melukiskan kesamaan antara filsafat politik Jean Jacque Ressou dan Douglas McGroger:

1. manusia dalam dirinya sendiri baik, saedangkan organisasi-organisasi atau peamerintah-paemerintah bisa jadi buruk.
2. manusia harus mengatasi lembaga-lembaga mereka dengan satu keasadaran baru, dengan pelepasan kekuatan emosional, dan daengan mengembangkan struktur-struktur baru yang memungkinkan keterbukaan, kejujuran dan otensitas-hubungan kerja.
3. struktur-struktur yang baru didasarkan atas suatu kaehendak umum atau suatu konsensus, dan mereka tidak bersetuju harus “dilihat” agar “bebas”.

E. Model Pilihan Publik

Versi modern dari ilmu ekonomi politiksekarang biasanya ditunjukan sebagai “ ilmu ekonomi nonpasar”atau “pendekatan publik”. Perangkat pengetahuan ini kaya dengan tradisi dan keketaatan intelektual, tetapi agak miskin dengan bukti-bukti empiris. Sekalipun demikian para teoritisi ppilihan publik telah dan akan terus punya pengaruh penting terhadap administrasi negara Amerika. Dalam bukunya The Intellectual Crisis in American Publik Administration karya Vincent Ostrom, dia membandingkan sudut pandangan administrasi negara yang dikembangkan oleh Woodrow Willson, yang dia sebut teori birokrasi, dengan sudut pandangan para teoritisi pilihan publik, yang dia sebut suatu “paradigma administrasi demokrasi”. Dalam penilaian Ostrom, sudut pandang Wilson merupakan suatu keberangkatan yang bersemangat dari sudut pandang Hamilton-Madison tentang hakekat pemerintaha. Namun keduanya dapat dilacak lebih langsung pada filsafat politik Hobbes. Paradigma Willson, atau paradigma birokratis, mempunyai komponen-komponen berikut: akan senantiasa ada pust kekuasaan yang domonan dalam setiap sistem pemerintahan. Lapangan politik menetapkan tugas untuk administrsi, tetapi lapangan administrasi terletak diluar lingkup yang wajar dari politik. Kesempurnaan dalam tatanan-tatanan hirarki dari kepegawaian negeri yang secara profesional terlatih memberikan kondisi-kondisi struktural yang perlu untuk administrasi yang “baik”, dan kesempurnaan administrasi yang “baik” sebagaimana dinyatakan merupakan suatu kondisi yang perlu untuk modernitas dalam peradaban manusia dan untuk kemajuan kesejahteraan manusia.

Penyediaan barang-barang dan pelayanan-pelayanan publik bergantung kepada keputusan-keputusan yang diambil oleh kelompok-kelompok pengambilan keputusan yang berbeda-beda, dan kelayakan politik masing-masing usaha kolektif tergantung pada serangkaian keputusan yang menguntungkan dalam semua struktur keputusan pokok sepanjang waktu. Administrasi negara bearada dalam ruang lingkup politik. Serangkaian aturan yang berbeda-beda dapat digunakan untuk menyediakan berbagai macam baranag dan jasa kemasyarakatan. Organisasi-organisasi semacam itu bisa di koordinasikan melaui aturan multiorganisasional, termasuk perniagaan dan pengontrakan dengan keuntungan timbal balik, persaingan ketat, pengadilan, dan kekuasaan untuk memerintah dalam hirarki-hirarki yang terbatas.

Keseluruhan paradigma administrasi Negara berangkat dari dan bermuara pada peranannya selaku “abdi seluruh masyarakat.” Dengan demikian jelas bahwa dalam menyelenggaraan fungsinya, baik yang bersifat pengaturan maupun pelayanan, administrasi Negara perlu mengupayakan agar ciri ideal ini dimilikinya.